Lancer un programme d’identification national : leçons de terrain

Dix-huit mois après le lancement d’un programme d’identification national, l’équipe de l’agence chargée du projet se réunit pour un premier bilan. Plusieurs millions de personnes ont été enregistrées, des cartes ont été distribuées, et deux ministères vérifient déjà l’identité des usagers à partir du nouveau registre. Le calendrier a glissé, le budget a été revu, mais le programme tient. La directrice demande à chacun d’écrire une leçon, une seule, qu’il aurait voulu connaître au départ.

Ce récit est un scénario type. Il réunit des situations courantes dans les programmes de ce genre ; il ne décrit pas un pays réel.

Leçon 1 : la loi avant les machines

Le programme a démarré par un appel d’offres pour les équipements d’enrôlement, alors que le texte fondateur était encore en discussion au Parlement. Quand la loi a été adoptée, elle a modifié la liste des données collectées et imposé une autorité de contrôle indépendante. Une partie des formulaires et du paramétrage a dû être reprise.

Le juriste de l’équipe a résumé ainsi : la loi dit qui est enregistré, quelles données sont collectées, qui peut y accéder et dans quel but, combien de temps elles sont conservées, et quels recours ont les personnes. Tant que ces réponses ne sont pas fixées, chaque choix technique est provisoire.

Leçon 2 : un registre sans état civil se dégrade dès le premier jour

Le registre d’identité a été constitué par enrôlement de masse : des équipes mobiles, des pièces justificatives quand elles existaient, des témoins sinon. Mais aucun lien n’avait été prévu avec les registres d’état civil. Les naissances, les mariages et les décès continuaient d’être enregistrés dans les mairies, sans mise à jour du nouveau registre.

Au bout d’un an, le registre contenait des personnes décédées, des noms qui ne correspondaient plus à l’état civil, et aucun des enfants nés depuis. Le chantier le plus important de la deuxième année a été de relier les deux systèmes : notification des événements d’état civil, rapprochement des identités, règle sur la source qui fait foi.

Leçon 3 : les derniers dix pour cent coûtent autant que le reste

L’enrôlement dans les villes a été rapide. Les difficultés sont venues ensuite : zones rurales éloignées, populations nomades, personnes sans aucun document, personnes âgées dont les empreintes digitales étaient difficiles à lire, personnes handicapées ne pouvant se déplacer. Chaque groupe demandait une organisation propre : équipes mobiles, calendrier adapté aux saisons, procédure d’attestation par témoins, enrôlement à domicile.

Le responsable des opérations a noté que la technologie n’avait presque jamais été le facteur limitant. Les obstacles étaient l’électricité pour recharger les kits, les routes pendant la saison des pluies, l’information des populations et le coût du déplacement pour les personnes elles-mêmes.

Leçon 4 : un numéro qui ne sert à rien n’est pas demandé

Les premiers mois, beaucoup de personnes ne voyaient pas l’intérêt de s’enregistrer. La situation a changé quand deux services publics ont commencé à utiliser le numéro : l’inscription aux aides sociales et l’ouverture d’un compte de paiement mobile. L’enrôlement a alors accéléré, sans campagne supplémentaire.

Cet effet a son revers. Quand un numéro devient nécessaire pour accéder à des droits, ne pas en avoir devient une exclusion. L’équipe a dû faire maintenir des procédures alternatives pour les personnes pas encore enregistrées, et le faire savoir aux guichets.

L’identité devient utile quand on peut s’en servir ; elle devient dangereuse quand on ne peut plus s’en passer sans l’avoir.

Leçon 5 : la dépendance se décide dans le contrat

Le fournisseur retenu proposait une solution complète : logiciel d’enrôlement, système de déduplication biométrique, registre, production des cartes. Le contrat ne prévoyait ni l’accès aux formats internes, ni la documentation des interfaces, ni le transfert de compétences. À chaque évolution, il fallait passer par lui, à son prix.

L’agence a renégocié au moment de l’extension du programme : interfaces documentées et normalisées, propriété des données affirmée, équipe nationale formée à l’exploitation. Elle a aussi étudié les plateformes au code ouvert conçues pour ce type de programme, comme MOSIP, développée à l’origine à l’International Institute of Information Technology de Bangalore, pour les composants à renouveler.

Leçon 6 : la confiance se perd en une fois

Un journal a révélé qu’une liste de personnes enregistrées circulait dans une administration locale, exportée par un agent pour un usage sans rapport avec le programme. L’incident était limité, mais il a ralenti l’enrôlement dans plusieurs régions pendant des semaines.

L’agence en a tiré des mesures concrètes : journalisation de chaque consultation du registre, accès limités au strict nécessaire, sanctions publiées, et possibilité pour chaque personne de savoir quels services ont consulté ses données. La minimisation, inscrite dans les principes dès le départ, est devenue une règle d’architecture : les services reçoivent une confirmation d’identité, pas une copie du dossier.

Ce que l’équipe referait autrement

• Adopter la loi et installer l’autorité de contrôle avant le premier enrôlement.
• Concevoir le lien avec l’état civil dès l’origine, avec une règle claire sur la source qui fait foi.
• Budgéter les populations difficiles à atteindre comme un volet à part entière.
• Préparer avec les ministères les premiers usages du numéro, en même temps que l’enrôlement.
• Exiger interfaces normalisées, documentation et transfert de compétences dans le premier contrat.
• Traiter la protection des données comme une condition de la confiance, donc de l’adoption.

Notre dossier de référence sur l’identité numérique détaille ces choix, et notre guide sur l’alignement entre identité et état civil traite la leçon 2. Le produit État civil de DOSOBE est conçu pour alimenter un registre d’identité à partir des événements d’état civil.

Scénario type construit à partir de situations courantes ; il ne décrit pas une organisation réelle.

Questions fréquentes

Par quoi commencer un programme d'identification national ?

Par le cadre légal et institutionnel : texte fondateur, autorité responsable, règles de protection des données, articulation avec l'état civil. Les choix techniques en découlent. Les principes publiés par la Banque mondiale et ses partenaires dans le cadre de l'initiative ID4D donnent une base de travail reconnue.

Faut-il collecter la biométrie ?

Elle aide à garantir l'unicité des personnes enregistrées, mais elle n'est pas toujours nécessaire et pose des questions de proportionnalité, de sécurité et d'exclusion (empreintes illisibles chez certains travailleurs manuels ou personnes âgées). La décision doit être justifiée par la finalité, avec des solutions de repli.

Comment éviter la dépendance à un fournisseur ?

En exigeant des formats et des interfaces normalisés, la propriété des données et du registre, la documentation complète du système et la réversibilité. Des plateformes au code ouvert, comme MOSIP, ont été conçues pour réduire cette dépendance ; elles demandent en contrepartie des compétences d'intégration.