Ouverture des données et confiance publique : ce que l’on sait des liens

En 2009, un mémorandum présidentiel américain sur la transparence et le gouvernement ouvert liait explicitement la transparence à la responsabilité des institutions et à la confiance du public. La même idée traverse la charte internationale des données ouvertes de 2015, les stratégies nationales et de nombreux discours ministériels : publier les données publiques rendrait les institutions plus dignes de confiance. Quinze ans plus tard, la question du lien entre données et confiance publique a été étudiée d’assez près pour que l’on puisse distinguer ce qui est établi, ce qui est plausible et ce qui relève encore du pari.

Cette synthèse s’appuie sur des sources institutionnelles (OCDE, Union européenne) et sur des travaux de recherche en administration publique. Elle ne prétend pas à l’exhaustivité ; elle cherche les conclusions robustes.

Une politique d’abord justifiée par le droit et l’efficacité

Il faut d’abord rappeler que l’ouverture des données ne repose pas sur la seule promesse de confiance. Dans l’Union européenne, la directive (UE) 2019/1024 sur les données ouvertes et la réutilisation des informations du secteur public pose un principe d’ouverture, complété par le règlement d’exécution (UE) 2023/138, qui impose depuis juin 2024 la publication de jeux de données de forte valeur (géographie, observation de la Terre, environnement, statistiques, entreprises, mobilité), gratuitement et par API. En France, la loi pour une République numérique de 2016 a posé un principe d’ouverture par défaut.

Les justifications avancées sont multiples : le droit d’accès des citoyens à l’information publique, l’amélioration de la qualité des données par leur exposition, l’efficacité des échanges entre administrations, les réutilisations économiques. La confiance est l’une d’elles, souvent la plus citée dans les discours, rarement la mieux mesurée.

Ce que montrent les expériences

La recherche en administration publique a testé l’hypothèse directement, par des expériences où des participants reçoivent ou non certaines informations sur une institution, avant de dire la confiance qu’ils lui accordent. Les travaux de Stephan Grimmelikhuijsen et de ses coauteurs, dont une expérience comparée menée aux Pays-Bas et en Corée du Sud publiée en 2013 dans la Public Administration Review, sont parmi les plus cités.

Trois enseignements reviennent de façon assez constante dans cette littérature.

Les effets sont modestes. Recevoir davantage d’informations sur une institution ne modifie la confiance qu’à la marge, et souvent moins que les opinions préalables des participants sur le gouvernement en général.

Le contenu compte plus que la quantité. Publier des résultats décevants peut réduire la confiance à court terme ; publier des données dont la présentation paraît sélective peut l’abîmer davantage. La transparence n’est pas un message positif par nature : c’est une exposition.

Le contexte culturel module les effets. Les mêmes informations ne produisent pas les mêmes réactions selon les pays et selon le niveau de confiance de départ.

La transparence ne fabrique pas la confiance : elle permet de vérifier si elle est méritée.

Ce que disent les enquêtes

À l’échelle des pays, l’enquête de l’OCDE sur les déterminants de la confiance dans les institutions publiques, dont les résultats de la vague menée fin 2023 ont été publiés en 2024, relie la confiance à plusieurs dimensions : fiabilité, réactivité, ouverture, intégrité, équité. L’ouverture, entendue comme la possibilité de s’informer et d’être entendu, y apparaît comme l’un des facteurs associés à une confiance plus élevée. Il s’agit d’associations statistiques, pas de causalités démontrées, et l’ouverture des données n’en est qu’une composante.

Les indices de maturité, comme l’indice OURdata de l’OCDE ou l’Open Data Barometer de la World Wide Web Foundation, mesurent la disponibilité, l’accessibilité et le soutien à la réutilisation des données publiques. Ils montrent de grands progrès depuis une décennie dans la publication. Ils ne mesurent pas la confiance, et un pays bien classé n’est pas nécessairement un pays où la confiance progresse.

Le mécanisme le plus plausible : les intermédiaires

Peu de citoyens téléchargent un fichier de données publiques. Quand l’ouverture influence la perception des institutions, c’est presque toujours par l’intermédiaire de quelqu’un : un journaliste qui analyse les marchés publics, une association qui suit la qualité de l’eau, un chercheur qui évalue une politique, un développeur qui construit une application de transports. Chaque étape de cette chaîne peut se rompre.

Cette lecture explique pourquoi les portails remplis de jeux de données obsolètes ou mal décrits ne produisent rien : ils n’attirent pas de réutilisateurs. Elle explique aussi pourquoi l’effet sur la confiance est difficile à mesurer : il est diffus, différé, et mêlé à bien d’autres facteurs.

Quand la publication change les comportements

Un autre ensemble de travaux éclaire la question par un détour : ce que la publication de données fait aux institutions elles-mêmes, et pas seulement à ceux qui les regardent. Les exemples les mieux étudiés concernent les indicateurs de performance rendus publics, comme les classements d’hôpitaux ou de chirurgiens.

Aux États-Unis, la publication, à partir des années 1990, des taux de mortalité après chirurgie cardiaque par hôpital et par chirurgien dans les États de New York et de Pennsylvanie a fait l’objet de nombreuses évaluations. Une étude de David Dranove et de ses coauteurs, parue en 2003 dans le Journal of Political Economy, a montré qu’une partie des établissements avait réagi en sélectionnant davantage leurs patients, au détriment des plus malades. D’autres travaux ont observé, au contraire, des améliorations réelles de pratique. La publication a donc eu des effets, mais pas tous ceux que l’on attendait, et pas seulement sur la confiance.

La leçon dépasse la santé. Un indicateur publié devient un objectif, et un objectif peut être atteint de plusieurs façons, dont certaines dégradent ce qu’il prétend mesurer. Publier un délai moyen de traitement incite à traiter d’abord les dossiers simples ; publier un nombre de dossiers clos incite à clore vite. Une politique de données ouvertes qui veut renforcer la confiance doit donc publier des indicateurs complémentaires, expliquer leurs limites, et surveiller les effets de leur publication sur les pratiques.

Ce qui n’est pas démontré

Plusieurs affirmations courantes manquent de preuves solides. Que l’ouverture des données restaure une confiance perdue : les études portent surtout sur des effets à court terme, dans des contextes stables. Que le volume de données publiées soit un indicateur de transparence : un grand nombre de jeux de données peu utiles peut coexister avec une opacité réelle sur les sujets sensibles. Que les tableaux de bord publics suffisent : sans contexte ni explication, un indicateur publié peut être mal compris, ou compris contre l’institution.

Ce qu’une administration peut en tirer

• Publier en priorité ce qui permet de rendre compte de l’action : budgets exécutés, marchés, délais de traitement, résultats des services.
• Documenter chaque jeu de données (origine, définitions, fréquence, limites connues) et tenir le calendrier de mise à jour annoncé.
• Publier aussi les données qui ne flattent pas, avec leur contexte : c’est ce qui rend crédibles les autres.
• Connaître et soutenir les réutilisateurs : journalistes, chercheurs, associations, développeurs. Ils sont le principal canal par lequel l’ouverture atteint le public.
• Mesurer la réutilisation (téléchargements, appels d’API, réutilisations signalées) plutôt que le nombre de jeux publiés.

Ces principes rejoignent ce que nous avons observé sur le lien entre délais administratifs et confiance : c’est la cohérence entre ce qui est annoncé et ce qui est fait qui pèse le plus. Notre guide sur les API publiques détaille la mise en œuvre technique, et nos équipes déployées accompagnent les administrations qui veulent passer d’un portail de données à une politique de redevabilité mesurée.

1. Directive (UE) 2019/1024 du Parlement européen et du Conseil du 20 juin 2019 concernant les données ouvertes et la réutilisation des informations du secteur public, Journal officiel de l’Union européenne.
2. Règlement d’exécution (UE) 2023/138 de la Commission du 21 décembre 2022 établissant une liste d’ensembles de données de forte valeur spécifiques et les modalités de leur publication et de leur réutilisation.
3. S. Grimmelikhuijsen, G. Porumbescu, B. Hong et T. Im, « The Effect of Transparency on Trust in Government: A Cross-National Comparative Experiment », Public Administration Review, 2013.
4. D. Dranove, D. Kessler, M. McClellan et M. Satterthwaite, « Is More Information Better? The Effects of « Report Cards » on Health Care Providers », Journal of Political Economy, 2003.
5. OCDE, enquête sur les déterminants de la confiance dans les institutions publiques, résultats 2024.
6. OCDE, indice OURdata sur les données publiques ouvertes, utiles et réutilisables.
7. International Open Data Charter (Charte internationale des données ouvertes), 2015.

Questions fréquentes

Publier davantage de données augmente-t-il la confiance ?

Pas mécaniquement. Les travaux disponibles montrent que l'effet de la transparence sur la confiance est en général modeste, et qu'il peut être nul ou négatif lorsque les données révèlent de mauvais résultats ou contredisent le discours officiel. La confiance dépend davantage de la cohérence entre ce qui est publié, ce qui est annoncé et ce qui est fait.

Pourquoi ouvrir les données si l'effet sur la confiance est incertain ?

Parce que la confiance n'est pas la seule justification. L'ouverture répond à des obligations légales, améliore la qualité des données en les exposant aux regards, facilite le travail entre administrations et permet des réutilisations économiques et sociales. La confiance est un bénéfice possible, pas le seul critère de réussite.

Quels jeux de données publier en priorité ?

Ceux que la loi impose, comme les jeux de données de forte valeur dans l'Union européenne, puis ceux que demandent les réutilisateurs et ceux qui permettent de rendre compte de l'action publique : budgets, marchés, délais, résultats des services. Un jeu de données à jour et documenté vaut mieux que dix jeux publiés une fois puis abandonnés.